Choć to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny stanowić podstawę, zarówno faktyczną jak i prawną, w procesie wydawania pozwoleń budowlanych, to jednak jak wskazują przeprowadzone na koniec 2017 roku analizy, zaledwie około 1/3 terytorium Polski doczekała się ich uchwalenia. Jak wobec tego przygotować inwestycję, gdy brak jest takiego planu?

Podstawy planowania przestrzennego

Podstawowe zadanie w zakresie polityki przestrzennej spoczywa na gminach – wynika to już z ustawy o samorządzie gminnym, która wśród zadań własnych tych jednostek na pierwszym miejscu stawia sprawy związane m.in. z ładem przestrzennym. Także województwa i powiaty, a od 2018 r. również związki metropolitalne mają obowiązek kształtowania w określonych ramach swojej polityki przestrzennej, jednak to właśnie gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, jest w realizacji tego zadania kluczowa.

Doprecyzowanie tego obowiązku znalazło swoje uregulowanie już w odrębnym akcie prawnym – ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do jej zadań własnych. Przejawem zaś realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W założeniu ustawodawcy, to właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miały być tym dokumentem, w oparciu o który jednostki samorządu terytorialnego (w tym przede wszystkim gminy) będą realizować zadanie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim obszarze, i w oparciu o zgodność z nim projektów budowlanych, wydawane będą pozwolenia na budowę. Wynika to ze specyfiki obu dokumentów – studium ma bardziej ogólnikowy charakter (wyznacza ogólne kierunki i zasady gospodarowania przestrzenią), dotyczy całości terytorium gminy, ponadto jest tylko i wyłącznie aktem wewnętrznym. Miejscowy plan natomiast jest już o wiele bardziej szczegółowy, zazwyczaj dotyczy określonego fragmentu obszaru danej gminy, a przede wszystkim jest aktem prawa miejscowego.

Studium, i co dalej?

O ile uchwalenie studium jest w myśl przepisów obligatoryjne (obowiązku tego na koniec 2017 r. nie dopełniło zaledwie 9 z 2478 gmin), o tyle w przypadku miejscowych planów obowiązek ich uchwalenia nie został już nałożony, z czego jak wynika ze statystyk, gminy skrzętnie korzystają unikając ich przyjmowania. W takiej sytuacji powstaje więc problem, ponieważ studium, jako iż nie jest aktem powszechnie obowiązującym, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć dotyczących praw i obowiązków jednostek – pogląd ten powszechnie przyjmowany jest przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przewidując taką sytuację, ustawodawca wprowadził więc w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zależności od rodzaju inwestycji, może to być decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (dla inwestycji dla celów publicznych), bądź decyzja o warunkach zabudowy (dla pozostałych inwestycji). Możliwość jej uzyskania mamy jednak tylko wtedy, kiedy obszar na którym położona jest nieruchomość nie doczekał się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Aby uzyskać bowiem pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu, oraz projekt architektoniczno-budowlany musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli planu takiego nie ma.

Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może złożyć każdy – nie trzeba wykazać przy tym swojego prawa do nieruchomości, tak więc już na etapie planowania nabycia nieruchomości, która nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, można sprawdzić, jaka zabudowa na niej będzie możliwa. Jest to znaczne ułatwienie dla potencjalnych inwestorów, ponieważ istotnie ogranicza ryzyko dokonania nieudanego zakupu.

Organem, do którego taki wniosek należy złożyć jest, co do zasady, właściwy z uwagi na położenie nieruchomości wójt, burmistrz, bądź prezydent. Wniosek o wydanie decyzji podlega opłacie skarbowej – ostatnie nowelizacje zwiększyły kwotę opłaty ze 107 zł do 598 zł, wprowadzając jednak przy tym pełne zwolnienie dla właściciela bądź użytkownika wieczystego danej nieruchomości.

Nie w każdym jednak przypadku, wniosek o wydanie takiej decyzji zostanie pozytywnie rozpatrzony – w art. 61 u.p.z.p. wprowadzono 5 przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organ mógł ją wydać:

• co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
• teren ma dostęp do drogi publicznej;
• istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
• teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
• decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Studium a decyzja o warunkach zabudowy

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, właściwe organy gminy związane są przyjętym wcześniej studium. Wskazuje na to art. 20 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Podobna regulacja nie została przewidziana w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w związku z tym powstały różne interpretacje przepisów w tym zakresie.

Podzielone w tej kwestii jest również orzecznictwo sądów administracyjnych – część stoi na stanowisku, że studium nie ma wiążącego charakteru w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy – jako uzasadnienie wskazuje się przede wszystkim na fakt, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, tak np. w wyroku z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt: II OSK 2576/14 orzekł Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając że „zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”. Drugą przesłanką za tym stanowiskiem jest literalna wykładnia przywołanego już art. 61 u.p.z.p., który wśród wymogów do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje obowiązku zgodności z przyjętym studium.

Z drugiej strony, część sądów administracyjnych zajmuje przeciwne stanowisko, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna ze studium. Wskazują one, że studium jest podstawowym dokumentem, który kształtuje politykę przestrzenną i z tego powodu indywidualne decyzje nie mogą być z nim sprzeczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt: II OSK 222/14 orzekł, że „nie można jednoznacznie stwierdzić, że wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Tylko konkretne oznaczenie parametru w studium może stanowić podstawę do uwzględnienia takiego zapisu w decyzji o warunkach zabudowy, w drodze wykładni przepisów prawa”.

Nie sposób dziś zdecydować, które stanowisko jest częściej przyjmowane przez sądy administracyjne. W pokontrolnym raporcie dot. gospodarowania przestrzenią („System gospodarowania przestrzenią gminy jako dobrem publicznym” z 2017 r.) Najwyższa Izba Kontroli opowiedziała się za pierwszym stanowiskiem, tj. że studium nie jest wiążące dla wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, jednym z głównych wniosków była zmiana przepisów dot. planowania i zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że postanowienia studium jako podstawowego dokumentu w zakresie planowania przestrzennego w obliczu braku powszechnego uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pozostają często w praktyce martwe.

Podsumowanie

W niektórych okolicznościach, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wydłużyć planowaną inwestycję budowlaną. W przypadku, gdy jest on uchwalony w dość prosty sposób można go zaskarżyć, i spróbować zmienić niekorzystne dla siebie zapisy. W sytuacji, gdy takiego planu nie ma, a organ nie wyda korzystnej dla nas decyzji o warunkach zabudowy, bądź w ogóle odmówi jej wydania z uwagi nie niespełnienie warunków zawartych w art. 61 u.p.z.p., zrealizowanej potencjalnej inwestycji istotnie się komplikuje. Ostatnią szansą jest zaskarżenie uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, choć taka możliwość nie jest powszechnie przyjmowana przez sądy administracyjne, i jest dużo bardziej skomplikowana, niż zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.