Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy) jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej „ustawa planistyczna” lub „u.p.z.p”, art. 40 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej „ustawa gminna” lub „u.s.g.”), dlatego obowiązują go wszelkie zasady odnoszące się do zaskarżania aktów prawa miejscowego (uchwał planistycznych), a regulacje szczególne dotyczące planowania przestrzennego jedynie w niektórych szczegółach modyfikują te zasady. W konsekwencji istotne jest rozróżnianie: a) procedury („zwykłej”) skargi na plan miejscowy (art. 101 u.s.g. ), b) procedury rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru (art. 91 u.s.g. ), c) przy czym nie zawsze organ nadzoru (Wojewoda) = rozstrzygnięcie nadzorcze: jeśli nie zdąży wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od otrzymania uchwały planistycznej, Wojewoda składa skargę na plan miejscowy (jednak istotnie różniącą się od „zwykłej” skargi na mpzp).Wszystkie powyższe procedury prowadzą finalnie do rozstrzygnięcia o ważności planu miejscowego, jednak różnić się będą rolą i uprawnieniami poszczególnych organów ale przede wszystkim : charakterem zarzutów, które mogą być skutecznie podnoszone w ramach danej procedury a w konsekwencji różnie może wyglądać skuteczna obrona przed takimi zarzutami. W niniejszej publikacji skupimy się na „zwykłej” skardze na plan miejscowy.
Podstawa prawna skargi na uchwałę planistyczną
Zasadniczą podstawę „zwykłej” skargi na plan miejscowy (jak też każdego aktu prawa miejscowego) stanowi art. 101 ustawy gminnej, zgodnie z którym:
1) Każdy – czyli osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka nieposiadająca osobowości prawnej posiadająca jednak zdolność sądową
2) czyj interes prawny lub uprawnienie – wynikający z prawa materialnego,
3) zostały naruszone – w sposób nieuprawniony, nadmierny, niedopuszczalny,
4) uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej,
5) może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego
(dokładna analiza kwestii z pkt 1-3 w kontekście skarżenia uchwały planistycznej wykracza poza ramy niniejszego artykułu).
Natomiast wbrew częstym opiniom, podstawą „zwykłej” skargi na plan miejscowy nie będzie art. 28 ust 1 ustawy planistycznej, który wskazuje, że uchwała planistyczna jest nieważna w całości lub części w przypadku :
a) istotnego (od 18.11.2015 r.) naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego,
b) istotnego naruszenia trybu sporządzania,
c) a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Analizując doktrynę prawną i orzecznictwo, można bowiem stwierdzić, że artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy sytuacji kontroli planu przez:
a) organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym albo
b) przez sąd administracyjny wskutek skargi gminy na rozstrzygnięcie wojewody, bądź
c) przez sąd administracyjny wskutek skargi wojewody na plan.
Natomiast skarga w trybie art. 101 u.s.g.:
1) jest skuteczna gdy zostanie wykazane naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego,
2) przesłanki z art. 28 ust 1 u.p.z.p. mogą być oceniane przez pryzmat naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego.
3) stwierdzenie zaistnienia któregoś z naruszeń wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawsze będzie jednocześnie naruszeniem interesu prawnego podmiotu składającego skargę w trybie art. 101 u.s.g.
4) przy czym niekiedy sądy przyjmują, że zaistnienie przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. automatycznie jest naruszeniem interesu prawnego podmiotu składającego skargę w trybie art. 101 u.s.g.
Zatem skarga innych (niż Wojewoda) podmiotów na mpzp musi opierać się na zarzucie naruszenie interesu prawnego konkretnie skarżącego (a nie hipotetycznego „ogólnego” interesu prawnego, czy interesu prawnego innego podmiotu ). Ponadto „zwykła” skarga nie musi w ogóle odwoływać się do zarzutów z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (choć zarzuty te mogą dodatkowo wzmacniać wykazanie naruszenie interesu prawnego; w tym przypadku nie muszą to być nawet istotne naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Oparcie się tylko na zarzutach z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bez wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego będzie niewystarczające dla powodzenia skargi.
Tego rodzaju kontrargumenty Gmina powinna w pierwszej kolejności rozważyć i podnieść w odpowiedzi na skargę. Ogranicza to płaszczyznę sporu w sądzie administracyjnym (nie trzeba wchodzić w merytoryczną dyskusję nad treścią samych zapisów mpzp).
Kłopotliwy warunek wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia
W procedurze zwykłej skargi na mpzp istotna jest data 1.06.2017 r. jako wyznaczająca istotnie odmienne warunki formalne skargi w postaci obowiązku/braku obowiązku obligatoryjnego wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia. Nasza praktyka wskazuje, że warunek ten sprawia duży kłopot nawet prawnikom.
Aktualne bowiem w art. 101 ustawy gminnej takiego warunku nie znajdziemy, co sugeruje, że takiego warunku nie ma w stosunku do żądnych uchwał planistycznych. Jednakże brzmienie art. 101 ustawy gminnej wynika z ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks Postępowania administracyjnego i innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która w przepisach przejściowych (art. 17 ust. 2) stanowi, że znowelizowane przepisy ustawy gminnej (w tym art. 101) mają zastosowanie do „aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy nowelizacyjnej (czyli po 1.06.2017 r.).
Dlatego też aktualnie w art. 101 ustawie gminnej (od 1 czerwca 2017 r. tj. od wejścia w życie w/w ustawy nowelizacyjnej) wskazane jest jedynie, że uchwałę można zaskarżyć do sądu bez żadnych dodatkowych czynności formalnej i brak jest wyraźnego odesłania, że są od tej zasady jakieś wyjątki.
Tymczasem z powołanego przepisu przejściowego ustawy nowelizacyjnej w przypadku uchwał planistycznych podjętych do dnia 1 czerwca 2017 r. (podjętych, tj. data wejścia w życie może być nawet późniejsza) wynika, że w takim przypadku stosuje się wcześniejsze brzmienie art. 101 ustawy gminnej, czyli skargę można wnieść dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.
Ciekawostką jest to, że czytając literalnie przepis przejściowy ustawy nowelizacyjnej „stara procedura” dotyczyć będzie również uchwał planistyczny podjętych w dniu 1 czerwca 2017 r. (czyli w dniu wejścia w życie nowego brzmienia art. 101 ustawy gminnej), gdyż przepis przejściowy nakazuje stosować nowe przepisy nie „od dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej”, ale po dniu wejścia w życie nowelizacji.
Konsekwencje niedostrzeżenia warunku „wcześniejszego wezwania przed zaskarżeniem” w stosunku do uchwał planistycznych podjętych do dnia 1 czerwca 2017 r. są bardzo poważne, gdyż brak taki skutkować będzie odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (skarga niedopuszczalna, ale stwierdzić to może tylko Sąd, sam organ – Rada Gminy nie może z tego powodu sama „odrzucić” skargi).
Termin do wniesienia skargi na uchwałę planistyczną
Data 1 czerwca 2017 r. będzie miała znów znaczenie w przypadku określenia terminu wniesienia skargi na uchwałę planistyczną.
Zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej „p.p.s.a.”) : w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
MPZP jako akt prawa miejscowego (stanowiący konstytucyjne źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie) powinien być w każdym czasie zgodny z prawem wyższego rzędu (choć w zakresie zarzutów np. proceduralnych znaczenie ma też prawo obowiązujące w momencie uchwalania mpzp), w tym nie powinien naruszać (w sposób niedopuszczalny) czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnień.
Jednakże w przypadku uchwał planistycznych ponownie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 2 w/w ustawa nowelizacyjnej, do który do „aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy nowelizacyjnej (czyli po 1.06.2017 r.) nakazuje stosować art. 52 i 53 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu (ponownie takiego „ostrzeżenia” nie znajdziemy czytają aktualnie obowiązujące przepisy p.p.s.a, co sprawia kłopoty nawet zawodowym pełnomocnikom prawnym).
Zatem w przypadku uchwał planistycznych podjętych do dnia 1 czerwca 2017 r., skargę wnosi się :
• w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
• a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).
Przekroczenie w/w terminów skutkuje odrzuceniem skargi przez WSA (skarga była niedopuszczalna, ale stwierdzić to może tylko Sąd, Rada Gminy nie może z tego powodu sama „odrzucić” skargi, może natomiast zwrócić na to uwagę Sadu w piśmie przewodnim przekazując skargę.
Oczywiście, po takim odrzuceniu skargi (i straceniu kwoty wniesionego wpisu sądowego) można ponowić, ale niezbędne jest dokonanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa).
Tryb wniesienia skargi
Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem Rady Gminy. Istotne więc jest aby zwrócić uwagę do kogo się wysyła/do kogo skarga wpłynęła (wówczas powinno nastąpić przekazanie do Rady Gminy z informacją dla wnoszącego skargę).
Aktualnie art. 53 § 4 p.p.s.a. dopuszcza złożenie skargi bezpośrednio do sądu (który wówczas przekaże ją do rady gminy). Jednak ponownie należy zwrócić uwagę, że przepis ten wprowadzony został na mocy powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935), która w cytowanym powyżej art. 17 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że do zaskarżania uchwał podjętych przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji, należy stosować dotychczasowe przepisy art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie dopuszczają formy wnoszenia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zatem w takim przypadku sąd zapewne przekaże skargę do właściwej Rady Gminy, jednakże istnieje zagrożenie że w przypadku wysłania skargi bezpośrednio do sądu nie dochowa się wyżej wskazanego 30/60 dniowego terminu wniesienia skargi (dla ustalenia dochowania terminu ważna jest bowiem data doręczenia skargi do Rady Gminy a nie do sądu administracyjnego).
Skarga powinna spełniać wymogi formalne określone w p.p.s.a. (podpis, opłata, odpowiednia ilość odpisów, pełnomocnictwa, załączniki etc), ale weryfikacja tego to zadanie sądu a nie organu. Rada Gminy nie może „odrzucić skargi” z powodu takich braków, ale może zwrócić sądowi uwagę na takie braki.
Czynności Rady Gminy po otrzymaniu skargi na uchwalę planistyczną
Warto przypomnieć rozróżnienie:
• odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (w przypadku uchwały planistycznej podjętej do dnia 1 czerwca 2017 r.)
• od odpowiedzi Rady Gminy na samą skargę na mpzp
W przypadku „odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia” przepisy nie formułują wprost takiego obowiązku, zatem Rada Gminy nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jak widzieliśmy wcześniej, „milczenie” Rady może jedynie spowodować inny sposób liczenia terminu do skargi), choć jednak autor uważa, że wskazane (także w ramach taktyki procesowej) jest udzielenie odpowiedzi w formie uchwały Rady.
Należy przy tym dokonać pewnego praktycznego spostrzeżenia, że nawet jeśli wezwanie byłoby zasadne, to termin 30/60 dni na „usunięcie naruszenia prawa” w przypadku MPZP w zasadzie niemożliwy do dochowania (długotrwała procedura planistyczna – tylko biorąc pod uwagę potrzebę np. ponownych wyłożeń etc). W odpowiedzi na wezwanie do „usunięcia naruszenia” Rada nie będzie mogła bowiem stwierdzić nieważności swojej uchwały planistycznej (brak takiej podstawy prawnej), jedyne więc co w praktyce można byłoby podjąć, to uchwała o przystąpieniu do zmiany przedmiotowego planu miejscowego.
W przypadku odpowiedzi na skargę zgodnie z p.p.s.a. Rada Gminy (a w praktyce: Wójt/pełnomocnik po upoważnieniu w stosownej uchwale) przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Oznacza to, że powinno się zwołać sesję aby podjąć uchwałę o odpowiedzi na skargę – Przewodniczący Rady nie ma samodzielnego uprawnienia do odpowiadania na skargę.
Przekazanie akt (z odpowiedzią na skargę) powinno nastąpić w terminie 30 dni od wpływu skargi (w przypadku niewykonania w terminie grozi grzywna – art. 55 p.ps.a.). Dla wyliczenia terminu istotna jest kwestia do kogo wpłynęła skarga i kiedy nastąpiło ewentualne przekazanie. Jeżeli skarga została doręczona do niewłaściwego adresata (np. powszechny błąd w postaci zaadresowania skargi „do Wójta”), termin należy liczyć od daty jej przekazania do Rady (w praktyce „Biuro Rady/Przewodniczący Rady Gminy”).
Jakkolwiek przepisy o tym wyraźnie nie stanowią, to odpowiedź na skargę winna odnosić się do zarzutów skargi – Rada powinna przeanalizować zarzuty skargi i je odpowiednio skomentować, a nie poprzestać na ogólnikach typu „uchwała planistyczna jest zgodna z prawem a skarga nie zasługuje na uwzględnienie”.
Autokontrola Rady Gminy
Zgodnie z art. 54 ust. 3 p.p.s.a. w terminie 30 dni Rada Gminy może uwzględnić skargę w całości. Praktyczne skorzystanie z tego uprawnienia, w szczególności zgodnie z intencją skarżących, budzi jednak wątpliwości. Skarżący zazwyczaj zaskarżają bowiem jedynie fragmenty planów dotyczące ich nieruchomości, najczęściej oczekując zmiany zapisów planu na bardziej dla nich korzystne.
Tymczasem procedura autokontroli mogłaby w praktyce co najwyżej sprowadzać się do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej (w całości lub w zaskarżonych fragmentach).
W tym miejscu należy jednak przytoczyć dwie przeciwstawne linie orzecznicze sądów administracyjnych :
Pierwszy pogląd sprowadza się do konkluzji, że w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, Rada Gminy nie może w trybie samokontroli stwierdzić nieważności swojego aktu planistycznego, lecz musi przeprowadzić normalną procedurę planistyczną zmiany planu np.:
• w przypadku ustalenia wydania uchwały z istotnym naruszeniem prawa wyrok stwierdzający nieważność takiej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. stanowi jedyną możliwość wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywołał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Radzie gminy natomiast nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, wyłączona jest zatem możliwość skorzystania przez ten organ z instytucji autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a.” wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2.04.2014 r., I SA/Gl 18/14, LEX nr 1454752.
Drugi pogląd sprowadza się do wniosku, że Rada Gminy może bez ograniczeń stwierdzać nieważność swoich uchwał w trybie samokontroli po otrzymaniu skargi:
• „Rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.11.2014 r., II OSK 2377/14, LEX nr 1657777.
Autor zwraca przy tym uwagę, że obie linie orzecznicze skupiają się na przypadkach skarg na uchwały planistyczne jedna składanych przez organy nadzoru, a więc mające swoje umocowanie raczej w art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej a nie art. 101 ustawy gminnej. Jest to istotna różnica, gdyż skargi mające oparcie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. faktycznie opierają się na zarzucie „nieważności” (rozumianym jako niezgodność z prawem: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie).
Natomiast skargi oparte o art. 101 u.s.g. wcale nie muszą zarzucać nieważności, ale (nieuzasadnione) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Specyfiką tego (zdaniem autora) będzie to, że „uwzględnienie skargi” winno więc skutkować zmianą zapisów uchwały planistycznej zgodnie z intencją skarżącego, a do tego niezbędna jest procedura zmiany planu (zgodnie z wymagana procedurą planistyczną), co w praktyce jest to raczej trudne do wykonania ze względu na specyfikę i terminy procedury planistycznej). Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany (zaskarżonego planu) nie wstrzymuje jednak rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, choć może się zdarzyć, że rozpoznanie skargi nastąpi faktycznie już po uchwale o zmianie planu zgodnie z intencjami skarżącego. W takim przypadku sąd powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (gdyż nie będzie już przepisów „starej” uchwały planistycznej, którą w zastąpiły zapisy „zmiany planu”).
Dlatego w praktyce zdarza się, że uznając słuszność argumentów skarżącego, Rada Gminy w odpowiedzi „uznaje skargę”, choć bez żadnego dalszego aktu samokontroli. W konsekwencji uznania takiej skargi za zasadną (przy czym sąd administracyjny nie jest związany uznaniem skargi przez Radę Gminy), sąd stwierdzi nieważność uchwały planistycznej (w całości lub w części – odpowiednio do zakresu zaskarżenia).
Rozstrzygnięcia Sądu w sprawie skargi na mpzp
Wyróżnia się następujące rozstrzygnięcia WSA w sprawie skargi na wpzp:
1) postanowienie o odrzuceniu skargi – jeżeli skarga nie spełniała warunków formalnych, w tym w przypadku braku wezwania do usunięcia naruszenia przy uchwałach planistycznych podjętych do 1.06.2017 r.),
2) wyrok oddalający skargę – gdy skarga niezasadna np. brak interesu prawnego lub gdy brak naruszenia),
3) wyrok stwierdzający nieważność uchwały planistycznej (w całości lub części zakresu zaskarżenia) – gdy skarga jest zasadna.
Co prawda z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 § 4 ustawy gminnej można byłoby wywodzić, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa sąd mógłby nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jednakże należy pamiętać, że art. 91 u.s.g. dotyczy jednak postepowań związanych z aktami nadzoru, a nie „zwykłą” skargą na uchwalę planistyczną. Co więcej po 18.11.2015 r. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej są: istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu sporządzania (a także naruszenie właściwości organów co zawsze jest „istotnym” naruszeniem). Zatem stwierdzenie nieistotnych naruszeń powinno raczej skutkować oddaleniem skargi, bo tylko istotne naruszenia mogą uzasadniać uwzględnienie skargi na uchwałę planistyczną).
Natomiast Sąd nigdy nie dokona „wprowadzenia” do uchwały planistycznej konkretnego zapisu ani nie zmieni zapisu planu miejscowego, nawet jeżeli uzna, że argumenty skarżącego zasługują na uwzględnienie.
Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej będzie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia uchwalenia, a zatem tak jakby nigdy nie weszła w życie. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. II SA/Bd 1135/17).
