„Ustawa inwestycyjna” zamiast „Kodeksu urbanistyczno-budowlanego” ?
Pomimo prac nad Kodeksem urbanistyczno- budowlanym, Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa przedstawiło niedawno projekt (wersja 20.09.2017 r.) ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego (dalej zwana Ustawa inwestycyjna), która w istotny sposób zmienia kwestie związane z procesem budowlanym i zagospodarowaniem przestrzennym. Przedmiotem niniejszego opracowania są regulacje Ustawy inwestycyjnej odnoszące się do umów urbanistycznych. W części I niniejszej publikacji omówione zostaną kwestie związane z „obszarem zorganizowanego inwestowania” (OZI) i planem regulacyjnym, jako „źródłami” umowy urbanistycznej. W części II omówione zostało zawarcia umowy urbanistycznej oraz jej implikacje na proces budowlany (kliknij TUTAJ: Umowa urbanistyczna w projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego (projekt z 20 września 2017 r.) – Cz. II – zawarcie umowy urbanistycznej oraz jej wpływ na proces budowlany, czyli „diabeł tkwi w szczegółach”). W części III omówione zostaną zobowiązań stron umowy urbanistycznej oraz sytuacje niewykonania/nienależytego wykonania umowy.
Ustawa inwestycyjna – systematyka
Ustawa inwestycyjna ma specyficzną systematykę. Otóż, umowie urbanistycznej poświęcony jest cały odrębny oddział (art. 67l-67p) w ramach rozdziału 5a („Obszar zorganizowanego inwestowania”) wprowadzającego nowe instytucje planowania przestrzennego do dotychczasowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana Ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym). Takie umiejscowienie przepisów o umowie urbanistycznej do razu narzuca konkluzję, że „umowa urbanistyczna” (i związane z nią regulacje) będzie miała zastosowanie wyłącznie do obszarów zorganizowanego inwestowania (OZI). Warto odnotować, że samo OZI wraz z ustanawiającymi je planami regulacyjnymi, także są nowymi instytucjami w ramach Ustawy o zagospodarowaniu przestrzenny. Zatem omawiając umowę urbanistyczną w pierwszej kolejności należy krótko wyjaśnić czym jest OZI i plan regulacyjny.
Obszar zorganizowanego inwestowania (OZI)
Ustawa inwestycyjna zakłada, że :
- OZI wyznacza się wyłącznie w granicach obszaru zurbanizowanego,
- OZI mają obejmować obszar o nie wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej albo obszar wymagający zmiany struktury funkcjonalno-przestrzennej, którego zagospodarowanie wymaga współpracy inwestorów, w tym inwestorów realizujących inwestycje celu publicznego, w szczególności na etapie projektowania inwestycji i ich powiązań oraz podziału zadań w zakresie realizacji albo finansowania inwestycji celu publicznego, a nie sprzeciwia się temu interes publiczny.
- OZI obejmuje nieruchomości albo ich części, przewidziane do realizacji inwestycji, w tym inwestycji celu publicznego, w zakresie, w jakim te inwestycje służą obsłudze inwestycji albo zapewniają możliwość ich bezpiecznego użytkowania
- OZI może być wyznaczone niezależnie od obowiązującego dla tego obszaru planu miejscowego,
- w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej OZI wyznaczane będzie tylko dla obszarów większych niż 5 ha,
- pewne udogodnienia przewidziane są dla inwestycji mieszkaniowych na nieruchomościach nabytych od Krajowego Zasobu Nieruchomości.
Jak więc widać, OZI ma służyć uporządkowaniu inwestowania na obszarach zurbanizowanych, poprzez integrację wykonywania wielu przedsięwzięć inwestycyjnych na danym terenie.
Plan Regulacyjny
Wyznaczenie OZI (ustalenie przeznaczenia terenu, lokalizacja inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy OZI), następuje w planie regulacyjnym. Plan regulacyjny ma być nową, uproszczoną formułą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (konsekwentnie więc plan regulacyjny będzie aktem prawa miejscowego)
Plan regulacyjny musi obejmować cały OZI, tj. jeden OZI nie może być ujęty „po kawałku” w kilku planach regulacyjnych. Co ciekawe, (z pewnymi wyłączeniami, w szczególności dotyczącymi zakazu naruszenia bilansu zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową do chłonności obszarów zurbanizowanych) plan regulacyjny może zostać sporządzony niezgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niezgodność taką i jej zakres należy wskazać w uchwale, a Wójt „niezwłocznie” powinien przystąpić do zmiany studium w celu dostosowania go do planu regulacyjnego. Konsekwentnie, plan regulacyjny może być uchwalony dla obszaru dla którego już obowiązuje plan miejscowy i może być z planem miejscowym sprzeczny (czego konsekwencją powinno być stwierdzenie utraty mocy planu miejscowego w zakresie sprzecznym z planem regulacyjnym). Warto też odnotować, że zasadniczo (jeżeli Rada Gminy nie postanowi inaczej) to uchwalenie planu regulacyjnego powoduje wygaśnięcie wszystkich decyzji o warunkach zabudowy dotyczących choćby w części obszaru OZI.
Umowa urbanistyczna „zaszyta” w planie regulacyjnym
W interesującym nas zakresie, ustawa inwestycyjna przewiduje, że plan regulacyjny powinien zawierać m.in. :
- listę zadań inwestycyjnych ze wskazaniem, czy stanowią cel publiczny,
- zasad finansowania inwestycji celu publicznego, w tym nałożenia obowiązku zawarcia umowy urbanistycznej i zakresu ustaleń tej umowy.
Jak się wydaje, ustanowienie OZI i uchwalenie planu regulacyjnego samo przez się nie oznacza, że jest to równoznaczne z koniecznością nałożenia w uchwale obowiązku zawarcia umowy urbanistycznej. Natomiast bezwzględnie w uchwale o planie regulacyjnym powinien wówczas znaleźć się stosowny zapis odnoszący się do tej kwestii (np. „nie nakłada się obowiązku zawarcia umowy urbanistycznej”) jeżeli z okoliczności wynika, że zawarcie takiej umowy nie jest to niezbędne (w domyśle, jeżeli finansowanie inwestycji celu publicznego dla obszaru OZI miałoby nastąpić bez udziału środków inwestora prywatnego).
Analogiczna sugestia wynika z art. 67l ust 1 ustawy o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu nadawanym przez ustawę inwestycyjną), który wskazuje, że umowę urbanistyczną gmina może zawrzeć po uchwaleniu planu regulacyjnego, a w przypadku gdy jest to określone w planie regulacyjnym, Gmina zawiera (musi zawrzeć) umowę urbanistyczną.
Zaskarżanie planu regulacyjnego bądź roszczenia wynikające z „zaszycia” umowy urbanistycznej w planie regulacyjnym ?
Dużą niewiadomą i niezwykle istotną kwestią praktyczną jest przy tym to, na ile samo „zaszycie” w planie regulacyjnym obowiązku zawarcia umowy urbanistycznej (oraz wskazanie zasad finansowania inwestycji publicznych, np. przez inwestora prywatnego, chcącego realizować swoją inwestycję komercyjną w obszarze OZI), może stanowić skuteczną podstawę do zaskarżenia planu regulacyjnego względnie innych roszczeń. Przy czym chodzi tu nawet nie o np. zmianę sposobu zagospodarowania danego terenu, ale wyłącznie o samą kwestię zapisów odnoszących się do wprowadzenia zasad finansowania inwestycji celu publicznego (w domyśle, obowiązku jego współ/finansowania przez prywatnego inwestora)
Teoretycznie można tu rozważyć dwie instytucje :
- skargę na uchwałę o planie regulacyjnym (przypominając, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego), w szczególności w sytuacji, gdy plan regulacyjny jest sprzeczny z obowiązującym na tym obszarze planem miejscowym (jak wskazywano powyżej, powodując utratę mocy takiego planu miejscowego w sprzecznej z planem regulacyjnym części),
- roszczenia odszkodowawczego lub żądania wykupu, w szczególności znajdujące swoje uzasadnienie w tym, że, zdaniem właściciela nieruchomości w obszarze OZI, właśnie z powodu „zaszycia” umowy urbanistycznej i nałożenia obowiązku finansowania inwestycji publicznych :
- korzystanie z jego nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (co wydaje się być trudniejsze do wykazania),
- wartość jego nieruchomości uległa obniżeniu (co z kolei wydaje się być dosyć proste do wykazania, w szczególności jeżeli plan regulacyjny powoduje uchylenie dotychczasowego planu miejscowego) a właściciel zbywa tę nieruchomość
Ustawa inwestycyjna (nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym) nie daje w tym zakresie pełnej odpowiedzi, wskazując że :
- Właścicielowi nieruchomości znajdującej się w całości albo w części na OZI, który nie zamierza zagospodarować nieruchomości w trybie określonym w niniejszym rozdziale, przysługuje żądanie wykupu albo zamiany nieruchomości. Adresatem roszczeń jest gmina. Jeżeli OZI wyznaczono na wniosek Prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości, to Krajowy Zasób Nieruchomości jest adresatem takich roszczeń.
- Jeżeli wobec nieruchomości albo ich części położonych poza OZI plan regulacyjny wywołuje skutki, o których mowa w pkt 2 powyżej, właściciel nieruchomości może żądać odpowiednio odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (względnie w przypadku sprzedaży może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości).
Podsumowanie
Czyżby miałoby to oznaczać, że właścicielom nieruchomości nie przysługują inne roszczenia ? Wydaje się, że opisane regulacje nie przewidują wszystkich możliwych teoretycznie sytuacji, w których właściciele czuli by się pokrzywdzeniu poprzez uchwalenie planu regulacyjnego zawierającego określone zapisy, w szczególności dotyczące zastrzeżenia w nim obowiązku zawarcia umowy urbanistycznej i finansowania inwestycji publicznych przez inwestorów prywatnych.
