Czy każda inwestycja musi się kończyć procesem?

19.11.2017
Krzysztof Kwaśniewicz
artImg

W pierwszej części publikacji skupiliśmy się na kwestiach związanych z „obszarem zorganizowanego inwestowania” (OZI) i planem  regulacyjnym, jako „źródłami” umowy urbanistycznej. W tej części omówione zostaną regulacje dotyczą zawarcia umowy urbanistycznej oraz kwestia wpływu, jaki umowa urbanistyczna wywrze na proces budowlany. Jak zobaczymy,  doskonale sprawdzi się tu przysłowie, że „diabeł tkwi w szczegółach” – a w zasadzie na styku (nowelizowanych) przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym z  (nowelizowanymi) przepisami ustawy Prawo budowlane.

Umowa urbanistyczna – zawarcie

Umowa urbanistyczna zawierana ma być, pod rygorem nieważności, w formie aktu notarialnego. Taka forma ma swoje benefity (weryfikacja zgodności z prawem Umowy oraz prawidłowości reprezentacji stron przez notariusza, oczekiwanie co do staranności jej opracowania, możliwość zastrzeżenia określonych zabezpieczeń wykonania Umowy), ale również i poważne mankamenty, głównie natury organizacyjnej oraz kosztowej (należy przypuszczać, że taksa notarialna będzie naliczana od określonej w umowie wartości inwestycji). Myślę że jednak głównym powodem, dla którego wprowadzono wymóg tej formy były jednak aspekty związane z przymusowym wykonaniem umowy w kontekście np. zobowiązania inwestora do przeniesienia własności nieruchomości (o czym będzie mowa w III Części).

Kwestia zastrzeżenia umowy urbanistycznym w planie regulacyjny

Ustawa inwestycyjna przewiduje, że po wejściu w życie planu regulacyjnego Gmina może zawrzeć  umowę urbanistyczną, określającą zasady integracji działań inwestycyjnych na OZI (Obszarze Zintegrowanego Inwestowania) oraz sposób ponoszenia kosztów tej inwestycji. Jednakże jak zobaczymy, jeżeli obowiązek zawarcia Umowy nie jest zastrzeżony bezpośrednio w treści Planu regulacyjnego, wówczas inwestorzy mogą być znacznie mniej zainteresowani zawarcie umowy urbanistycznej, ponieważ nie jest to dla nich formalny warunek uzyskania pozwolenia na budowę dla swojej inwestycji (choć oczywiście inwestorzy i tak mogą zostać „zainteresowani” zawarciem umowy urbanistycznej, np. wobec konieczności uzyskania uzgodnienia włączenia się do sieci wodnej lub kanalizacyjnej bądź włączenia się do drogi publicznej etc.).

Natomiast w przypadku gdy umowa urbanistyczna jest „zaszyta” w planie regulacyjnym (TUTAJ przeczytasz więcej o źródłach umowy urbanistycznej) Gmina nie tyle może zawrzeć, co zawiera (czyli jak się wydaje ma obowiązek zawrzeć) umowę urbanistyczną.  Oczywiście gmina zawiera tylko taką umowę, która będzie zgodna z wytycznymi i warunkami zastrzeżonymi w Planie regulacyjnym. Jednakże wciąż może pozostać spora przestrzeń do negocjacji pomiędzy inwestorem a gminą, w zakresie w jakim nie jest to uregulowane w Planie regulacyjnym. Przykładowo, kwestia kar umownych, która jest obligatoryjnym elementem umowy urbanistycznej, jednak ich wysokość jest elementem który strony mogą negocjować. Zatem czy „nierozsądne” oczekiwania jednej ze stron mogą stanowić  podstawę do wywiedzenia roszczenia o zawarcie umowy urbanistycznej (np. poprzez wniesienie powództwa o złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy urbanistycznej oznaczonej treści), bądź roszczenia odszkodowawczego wobec bezpodstawnej odmowy zawarcia umowy o określonej treści? Co do zasady takie roszczenia i powództwa wydają się możliwe, jednak w praktyce wydaje się, że wygranie takiej sprawy byłoby bardzo trudne.

Umowa urbanistyczna na etapie wniosku o pozwolenie na budowę

Ustawa inwestycyjna (w części nowelizującej ustawę o planowaniu przestrzennym) wskazuje, że w sytuacji zastrzeżenia w planie regulacyjnym obowiązku zawarcia umowy (umowa urbanistyczna), pozwolenie na budowę inwestycji przewidzianych w planie (inwestycji prywatnych) udziela się dopiero po zawarciu umowy urbanistycznej i zgodnie z jej  (tj. umowy) ustaleniami. Byłaby o więc wyjątkowa sytuacja, w której organ administracji (budowlanej) miałby weryfikować zgodność wniosku o pozwolenie na budowę  i projektu budowlanego z umową cywilnoprawną.

Jeżeli jednak zaczniemy analizować ustawę inwestycyjną w części nowelizującej ustawę-  Prawo budowlane, okazuje się że nie do końca jest tu spójność z przepisami o umowie urbanistycznej z części nowelizującej ustawę o planowaniu przestrzennym.

Zgodnie z nowelizowanym art. 33 Prawa budowlanego, że do wniosku o pozwolenie na budowę powinna być dołączona umowa urbanistyczna, jeżeli jej zawarcie jest wymagane. Następnie organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność rozwiązań zawartych  projekcie inwestycyjnym z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego (czyli m.in. planem regulacyjnym) oraz zgodność z umową urbanistyczną w zakresie kolejności realizacji inwestycji (art. 4 pkt 14 Ustawy inwestycyjnej zmieniający art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Czyżby miało to oznaczać, że organ administracji będzie rzeczywiście weryfikował tylko zgodność projektu w zakresie kolejności realizacji inwestycji ? Gdzie podziało się więc zawarte w (nowelizowanej) ustawie o planowaniu przestrzennym zastrzeżenie aby przy wydawaniu pozwolenia na budowę weryfikowano „zgodność z Umową inwestycyjną” ? Weryfikowanie jedynie „kolejności realizacji inwestycji” byłoby również w jawnej sprzeczności z przepisami (nowelizowanej) ustawy o planowaniu przestrzennego przewidującymi, że Plan regulacyjny/Umowa urbanistyczna może nakładać na inwestorów bardzo poważne obowiązki w zakresie projektów inwestycyjnych czy technicznych (o czym więcej w części III). Czyżby więc jednak miałyby to być obowiązki jedynie umowne (cywilnoprawne), niepodlegające rzeczywistej weryfikacji w ramach procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę ?

Podobnie rodzi się wątpliwość, co w przypadku gdy organ administracji arch-bud będzie miał wątpliwość, czy sama umowa urbanistyczna jest w tym zakresie zgodna z zastrzeżeniami planu regulacyjnego ? Ja skłaniałbym się ku tezie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma jednak uprawnień do podważania ważności podpisanej przez strony umowy urbanistycznej.

Umowa urbanistyczna w toku realizacji inwestycji budowlanej

Warto odnotować, że treść art. 36 Prawa budowlanego sugeruje, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie musi w żaden sposób odnosić się do ustaleń umowy urbanistycznej (choć oczywiście niezgodność projektu inwestycyjnego z umową urbanistyczną w zakresie kolejności realizacji inwestycji powinna uzasadniać wezwanie do usunięcia stwierdzonych niezgodności, a nieuczynienie zadość wezwaniu powinno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę). Powstaje więc pytanie, czy realizacja inwestycji w sposób sprzeczny z umową urbanistyczną (w zakresie kolejności inwestycji) oznacza naruszenie wydanego pozwolenia na budowę? W szczególności, czy niezgodność z umową urbanistyczną (a raczej zapisami Planu regulacyjnego nakładającymi obowiązek zawarcia umowy urbanistycznej i określone wytyczne co do jej zawartości) należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego ? Przecież art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego stanowi, że istotnym odstępstwem jest odstąpienie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych aktów prawa miejscowego. Wydaje się jednak, że nie można wywieść takiego wniosku, gdyż jak było wskazane wcześniej, zasadniczo organ administracji budowlanej interesuje wyłącznie kwestia kolejności realizacji inwestycji. Naruszenie kolejności realizacji inwestycji może więc raczej mieć znaczenie w przypadku ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie, które nie powinno być wydane, jeżeli nie zostało zakończone wszystkie inwestycje przewidziane w pozwoleniu na budowę, tj. w szczególności nie zrealizowano inwestycji objętych umową urbanistyczną (a podlegających weryfikacji na etapie pozwolenia na budowę).

Samowola budowlana a umowa urbanistyczna

Kolejna wątpliwość związana jest z instytucją legalizacji samowoli budowlanej. Załóżmy że inwestor realizuje bez pozwolenia na budowę inwestycję, co do której z Planu regulacyjnego wynika, że umowa urbanistyczna powinna być zawarta. Zgodnie z dotychczasową procedurą, w przypadku zgodności z planem miejscowym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, nakładając obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie w wyznaczonym terminie:

  • zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
  • dokumentów załączanym do wniosku o pozwolenie na budowę, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, czyli nie ma odwołania do art. 33 ust. 2 pkt 8  Prawa budowlanego – obligującego do złożenia umowy urbanistycznej.
Legalizacja samowoli budowlanej

Dalej w art. 49 (nowelizacja) Prawa budowlanego  nie przewiduje, aby przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu inwestycyjnego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót, organ dokonywał weryfikacji zgodność projektu z umową urbanistyczną. Zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego, w przypadku legalizacji samowoli budowlanej organ weryfikuje zgodności składanego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli umowa urbanistyczna nie została tu uwzględniona (nota bene, nie wskazując wyraźnie również na zgodność z Planem regulacyjnym).  Jednak jak zobaczymy za chwilę, inwestor nie ucieknie od kwestii umowy urbanistycznej pod koniec realizacji inwestycji.

Zgłoszenie

Ciekawe konsekwencje mogą wynikać również z tego, że weryfikowania przez organ administracji arch-bud obowiązku  zawarcia umowy urbanistycznej nie przewiduje się  również dla robót objętych jedynie zgłoszeniem (czyli takich, dla których nie przewidziano obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), jednak ja się wydaje, w przypadku takich robót jest małe prawdopodobieństwo, aby umowa urbanistyczna w ogóle musiała być wtedy zawierana.

Koniec inwestycji – wielki comeback umowy urbanistycznej

Prawdziwym sprawdzianem dla nerwów inwestora, a jednocześnie faktycznym mechanizmem służącym gminom do zmotywowania inwestorów do przestrzegania umowy urbanistycznej będzie moment zakończenia inwestycji i wystąpienia o pozwolenia na użytkowanie.  Zgodnie z nowelizowanym art. art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał dołączyć „zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków wynikających z umowy urbanistycznej, o ile jest wymagane” (na marginesie należy odnotować, że ustawodawca winien znowelizować ustawę o opłacie skarbowej, wprowadzając odpowiednią stawkę za wydanie takiego zaświadczenia).

Ciekawostką jest to, że jak wskazywano wcześniej na etapie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej bada jedynie zgodność projektu budowlanego z umową urbanistyczną w zakresie kolejności realizacji, to na etapie pozwolenia na użytkowanie wymagane będzie przedłożenie zaświadczenia Wójta potwierdzającego spełnienie przez inwestora warunków wynikających z umowy urbanistycznej (bez ograniczenia że chodzi tylko o kolejność realizacji).  Literalnie więc gmina będzie uprawniona do dokonania oceny całości spełnienia przez inwestora wszelkich warunków, które stawia umowa urbanistyczna.

Wątpliwości przy wydaniu zaświadczenia

Powstaje więc wiele pytań :

  • Czy w przypadku np. opóźnienia inwestora (i naliczenia kary umownej) Wójt wyda zaświadczenie ?
  • Co w przypadku ujawnienia się wad ? Albo w sytuacji, gdy określone obowiązki (np. pokrycie kosztów, przekazanie nieruchomości etc.) miałoby zostać przez inwestora zrealizowane później niż zakończenie inwestycji ?
  • Czy w przypadku gdy pomiędzy stronami jest poważniejszy spór (np. sądowy) nie będzie to stanowiło przeszkody do wydania takiego zaświadczenia ? Przecież takie zaświadczenie stanowić będzie dokument urzędowy, a jednocześnie oświadczenie wiedzy reprezentanta Gminy, a zatem niewykazanie w nim zastrzeżeń odnośnie realizacji umowy przez inwestora będzie mogło być interpretowane jako potwierdzenie należytego wykonania umowy w rozumieniu cywilistycznym.
  • Czy spór co do pewnych aspektów realizacji inwestycji publicznej przez inwestora, czy też co do spełnienia przez niego obowiązków, jakie przewiduje umowa urbanistyczna, może zablokować uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji prywatnej wspólnym pozwoleniem na budowę ?
  • Czy organ administracji budowlanej będzie mógł dokonywać własnej interpretacji otrzymywanego zaświadczenia, względnie oceniać, że gmina w sposób nieuprawniony odmawia wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez inwestora ?
Konkluzje

Takich pytań można stawiać jeszcze wiele, bo ilość możliwych stanów faktycznych jest ogromna. Dlatego uważam, że wskazane więc byłoby wprowadzenie w nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym wyraźnego zapisu, w jakich sytuacjach gmina byłaby zobowiązana wydać zaświadczenie na potrzeby uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie że wydanie takiego zaświadczenia nie może ono być wykorzystywane jako dowód w toku procesów cywilnych związanych z zarzutami niewykonania/nienależytego wykonania tej specyficznej umowy, jaką jest umowa urbanistyczna.

Radca prawny

Krzysztof Kwaśniewicz

autor name

Krzysztof Kwaśniewicz

radca prawny
Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego, aplikację radcowską odbywał w Okręgowej Izbie Radców Prawnych we Wrocławiu, radca prawny od 2006r. Z Kancelarią związany od 1999 r., od 2008 r. wspólnik Kancelarii. Od 1 października 2014 r. pełni funkcję Prezesa Kancelarii.

Czy każda inwestycja musi się kończyć procesem? Casus Iuris Radca Prawny Wrocław

Casus Iuris 2018Korzystanie ze strony oznacza akceptację wykorzystywania plików "cookies".