Czy każda inwestycja musi się kończyć procesem?

25.05.2017
Krzysztof Kwaśniewicz
artImg

Niedawno pewna osoba funkcyjna z ramienia zamawiającego stwierdziła, że interpretacje dotyczące zakresu udostępnianej informacji publicznej  doprowadzą do tego, że jak on sobie coś zanotuje na kartce w trakcie Rady Budowy,  a wykonawca to zauważy, to na wniosek wykonawcy będzie musiał udostępnić swoją kartkę, nawet jeżeli w notatce będą błędy ortograficzne.

Zarówno wśród Zamawiających publicznych jak i wśród Wykonawców dosyć powszechny jest pogląd, że, wszystkie dokumenty dotyczące inwestycji publicznej winny być przez publicznego Zamawiającego udostępniane na wniosek zainteresowanego podmiotu.  Często nawet sami prawnicy zamawiających stwierdzają, że dla spokoju lepiej wszystko udostępniać.  Stanowisko takie nie jest w pełni prawidłowe. O ile bowiem nie ma wątpliwości, że udostępnieniu podlegają „dokumenty urzędowe”, o tyle nie dotyczy to pewnej kategorii dokumentów, określanych jako „dokumenty wewnętrzne”.

Ciekawym przykładem jest sytuacja stanowiąca przedmiot wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. (sygn. akt. I OSK 586/14). Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wykonawca skierował do Zamawiającego publicznego wniosek o udostępnienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie : jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm , dalej też jako „u.d.i.p.”), wszelkiej korespondencji pomiędzy Zamawiającym, a inżynierem kontraktu, dotyczącej złożonych przez wykonawcę roszczeń kontraktowych. Zamawiający stwierdził, że nie są to dokumenty stanowiące informację publiczną i odmówił. Wykonawca wniósł skargę do WSA na bezczynność.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji poza sporem pozostawało, że Zamawiający jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl przepisów ustawy u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Spór zogniskował się natomiast wokół problemu, czy korespondencja pomiędzy Zamawiającym a inżynierem kontraktu posiada walor informacji publicznej. Sąd Wojewódzki w celu rozstrzygnięcia tego problemu zażądał od Zamawiającego przedstawienia korespondencji wyszczególnionej we wniosku (swoją drogą ciekawe jest również to, że pełnomocnikowi wykonawcy Sąd odmówił dostępu do tej części akt sprawy 🙂 ). Analiza korespondencji wyszczególnionej we wniosku doprowadziła Sąd do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Bowiem trzonem omawianej korespondencji są stanowiska inżyniera kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Nie są to więc wiążące stanowiska organu zobowiązanego. Inżynier kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Inżynier kontraktu jest więc niejako częścią łączną inwestora, mającą za zadanie dbać o jego interesy. Powyższe sprawia, że korespondencja, jaką kierował inżynier kontraktu do inwestora, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Nie może również być uznana za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego.

W konsekwencji skarga na bezczynność  została przez WSA oddalona, wobec  czego Wykonawca skierował skargę kasacyjną do NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny skargę wykonawcy oddalił wskazując w uzasadnieniu, że ustawowe ujęcie „informacji publicznej” zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślono, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową „informacji publicznej” oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że  należy uznać, iż przekazywane w korespondencji pomiędzy inwestorem a inżynierem kontraktu uwagi, uzgodnienia, opinie, wątpliwości, nie są opiniami ostatecznymi, lecz stanowią swego rodzaju wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, zwierającą nieostateczne opinie, oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki prawne, dostrzeżone przez zamawiającego błędy odnośnie stanowiska inżyniera kontraktu, co do określonej kwalifikacji okoliczności. Reasumując, ze złożonej przez inwestora na żądanie Sądu żądanej we wniosku dokumentacji dotyczącej roszczeń wykonawcy i wyżej wskazanych uregulowań wynika, że są to sporządzane przez inżyniera kontraktu i inwestora dokumenty wewnętrzne zawierające analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami umowy. Istotą dokumentacji związanej ze zgłoszeniem roszczeń są stanowiska inżyniera kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Dokumenty te są jedynie opiniami i sugestiami nieprzesądzającymi jednak o kierunkach działania zamawiającego.

Sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informacje publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej”.

Wprawdzie zawarte w żądanej dokumentacji dokumenty dotyczą konkretnych spraw, ale jeżeli nawet dokumentują w części sferę faktów i opinii to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń a nie faktów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest także pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od „dokumentów urzędowych” w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się „dokumenty wewnętrzne” służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych.

NSA w komentowanym wyroku zwrócił też uwagę, że żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane do dochodzenia roszczeń przeciwko Zamawiającemu w procesie cywilnym. W związku z powyższym Sąd przywołał pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

W tym momencie moglibyśmy z satysfakcją stwierdzić, że sytuacja z „dokumentami wewnętrznymi” jest jasna i zrozumiała …..

ale ….

…. należy jednak odnotować, że orzecznictwo sądowe nie jest w tym zakresie jednolite i generalnie każdy przypadek należy rozpoznawać indywidualnie. Dla przykładu : w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. (sygn.akt. 907/13) Naczelny Sąd Administracyjną  analogiczną jak powyżej sytuację faktyczną ocenił jednak inaczej.

W tej sprawie bowiem wykonawca zwrócił się do zamawiającego publicznego (nota bene tego samego organu co w poprzedniej sprawie) również pewnych dokumentów sporządzonych przez Inżyniera Kontraktu (Raport z Oceny Pierwszego Kamienia Milowego, Raport dotyczący zasadności przedłużenia Czasu na Ukończenie oraz innych pism).

Zamawiający odmówił, wobec czego wykonawca złożył skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę uwzględnił i nakazał dokumenty udostępnić. Tym razem to zamawiający złożył skargę kasacyjną, która została oddalona. W swoim wyroku NSA tym razem stwierdził, że WSA miał rację przyjmując, że objęte wnioskiem wykonawcy dokumenty będące w posiadaniu Zamawiającego, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc-zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – zawierają informację o sprawach publicznych. Wobec tego zdaniem NSA twierdzenia skarżącego kasacyjnie o „prywatnym” charakterze tych dokumentów, w żadnym wypadku nie zasługują na uwzględnienie, gdyż żądane dokumenty nie dotyczą „prywatnej” materii.

Jednocześnie jednak Naczelny Sad Administracyjny zauważył, że Raport składa się z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić (i stanowią) informację publiczną. Nie będzie więc stanowić informacji publicznej materia dotycząca kwestii ocennych, postulatywnych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych (o ile w ogóle takie postępowania między stronami będą miały miejsce). Stąd też bezczynność co do rozpoznania wniosku wykonawcy  polega na nieudostępnieniu tych dokumentów (ich części), które zawierają informacje publiczną, rozumianą w przedstawiony wyżej sposób.

Czyli de facto NSA stwierdził, że Zamawiający ma prawo do ustalenia, które części Raportu stanowią „dokument wewnętrzny”, a które stanowią „informację publiczną”. Tylko skąd Wykonawca, nieznający przecież zawartości tych dokumentów, będzie wiedział, czy Zamawiający dokonał prawidłowej oceny i czy na pewno udostępniono mu wszystkie fragmenty zawierające informację publiczną  ? 🙂

autor name

Krzysztof Kwaśniewicz

radca prawny
Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego, aplikację radcowską odbywał w Okręgowej Izbie Radców Prawnych we Wrocławiu, radca prawny od 2006r. Z Kancelarią związany od 1999 r., od 2008 r. wspólnik Kancelarii. Od 1 października 2014 r. pełni funkcję Prezesa Kancelarii.

Czy każda inwestycja musi się kończyć procesem? Casus Iuris Radca Prawny Wrocław

Casus Iuris 2018Korzystanie ze strony oznacza akceptację wykorzystywania plików "cookies".