Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że przyjęte w nim przeznaczenie dla nieruchomości pozostanie już zawsze takie samo. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy (okoliczności jej wydania opisywaliśmy TUTAJ), bowiem przeznaczenie nieruchomości może się zmienić w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją zmiany przeznaczenia nieruchomości może być istotna modyfikacja zakresu, w jakim właściciel uprawniony będzie do korzystania z niej, a w konsekwencji także wzrost bądź też utrata wartości takiej nieruchomości. Jakie zatem uprawnienia przysługują właścicielowi, którego nieruchomość zmieniła przeznaczenie w wyniku przeprowadzenia procedury uchwalenia/zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?
Skutki zmiany przeznaczenia nieruchomości
Zmiana przeznaczenia nieruchomości może spowodować z jednej strony polepszenie sytuacji jej właściciela. Będzie się to przejawiać przede wszystkim w zwiększeniu możliwości wykorzystania nieruchomości, a najczęściej również we wzroście jej wartości (przykładem takiej sytuacji będzie przekształcenie nieruchomości rolnej w budowlaną) – w konsekwencji można więc przyjąć, iż u takiego właściciela dojdzie do powstania pewnej korzyści w majątku.
Z drugiej strony konsekwencją zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy może być pogorszenie sytuacji właściciela nieruchomości objętej taką zmianą. Będzie ono miało swoje odbicie w głównej mierze w ograniczeniu możliwości korzystania z uprawnień, które przysługiwały właścicielowi, a skutkiem tego zazwyczaj będzie także spadek wartości takiej nieruchomości. W skrajnej sytuacji zmiana przeznaczenia nieruchomości może doprowadzić do tego, że dotychczasowy sposób korzystania z niej okaże się faktycznie niemożliwy np. przy zmianie przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną.
Zmiana bądź uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z reguły nie powodują jednak natychmiastowych konsekwencji w postaci nowego sposobu korzystania z nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przewidziano, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości oznacza takie przeznaczenie, jakie wynika bądź z dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też z decyzji o warunkach zabudowy.
Ograniczenie uprawnień właściciela i roszczenia z tym związane
Zmiana bądź uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego skutkiem jest spadek wartości nieruchomości powodują, że u jej właściciela powstaje swego rodzaju szkoda. Przyjęte rozwiązania prawne zabezpieczają właściciela, który znalazł się w takiej sytuacji, przyznając mu z tego tytułu określone uprawnienia – może on wystąpić z roszczeniem bądź to o odszkodowanie za poniesioną szkodę, bądź też o wykupienie takiej nieruchomości, lub jej części. W zdecydowanej większości przypadków adresatem takich roszczeń będzie gmina, która uchwaliła bądź zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak w niektórych przypadkach może to być inny podmiot. Dodatkową możliwością jest zaskarżanie niekorzystnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (procedurę tę opisywaliśmy TUTAJ)
Z punktu widzenia właściciela, przysługujące mu roszczenia mają charakter alternatywny, co oznacza, że może on wybrać tylko jedno z nich. Wybór pozostawiono właścicielowi. Gmina (czy też inny podmiot) może wystąpić także z własną propozycją, gdyż przepisy u.p.z.p. przyznają jej taką możliwość – zamiast odszkodowania bądź wykupienia nieruchomości może ona zaproponować właścicielowi nieruchomość zamienną. Ostatecznie jednak, gmina związana jest stanowiskiem przyjętym przez właściciela. W większości przypadków z odszkodowaniem będziemy mieć do czynienia w sytuacji, w której korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe, lecz zostało w istotny sposób ograniczone. Natomiast z roszczeniem o wykupienie nieruchomości spotkamy się raczej w przypadku, w którym dalsze korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest faktycznie niemożliwe – zjawisko to bywa czasem określane jako tzw. wywłaszczenie planistyczne.
W przypadku wyboru odszkodowania, przysługiwać ono będzie właścicielowi w wysokości poniesionej rzeczywiście szkody, przy czym ustawa nie precyzuje bliżej tego pojęcia. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym – w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 336/14 Sąd Najwyższy przyjął, że jako rzeczywiście poniesioną przez właściciela szkodę rozumie się obiektywny spadek wartości nieruchomości wynikający z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. W innym wyroku z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt V CSK 230/07 Sąd Najwyższy przyjął, że z rzeczywiście poniesioną szkodą będziemy mieli do czynienia w sytuacji, w której właściciel poczynił już nakłady na część nieruchomości, których nie może odzyskać, gdyż zmieniło się jej przeznaczenie.
Roszczenie o odszkodowanie jest z jednej strony ograniczone – sądy bowiem nie uznają roszczeń w zakresie, w jakim właściciel dochodzi utraconych korzyści, czy też zysków, które hipotetycznie mógłby osiągnąć w związku z dalszym wykorzystywaniem nieruchomości zgodnie z poprzednim jej przeznaczeniem – stanowisko takie wynika m.in. z wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I ACa 727/16. Z drugiej jednak strony w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyraźnie zarysował się pogląd, który przyznaje właścicielowi uprawnienie do dochodzenia odszkodowania także w sytuacjach, w których nie korzystał on faktycznie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (np. nie wybudował żadnej nieruchomości na działce budowlanej) – w tym przypadku sama zmiana skutkująca ograniczeniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości w dotychczasowy, przyjęty dla niej sposób stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie bądź o wykupienie nieruchomości. W przywołanym już wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 336/14 Sąd ten przyjął, iż pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny.
Przy wyborze roszczenia o wykupienie nieruchomości lub jej części, lub przy skorzystaniu przez właściciela z propozycji gminy dotyczącej otrzymania nieruchomości zamiennej należy pamiętać, że zbycie (czy też zamiana) nieruchomości musi być dokonane zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, a więc w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności takiej czynności prawnej.
Właścicielowi nieruchomości przysługuje jeszcze jedno odrębne roszczenie – jeśli nie skorzystał on z przysługujących mu uprawnień, które zostały opisane powyżej, a w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, w przypadku sprzedaży takiej nieruchomości może on żądać od gminy odszkodowania w takiej wysokości, jakiej obniżeniu uległa wartości nieruchomości. Przedmiotowe roszczenie przysługuje zbywcy nieruchomości, jeżeli był jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w dniu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też zmiany dotychczasowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy chronią także osobę, która zbyła nieruchomość pomiędzy podjęciem uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wejściem w życie. Zatem również w takim przypadku może ona dochodzić odszkodowania (tak m.in. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I ACa 545/14).
Warto wskazać w tym miejscu, że wspomniane powyżej odszkodowanie dotyczy jedynie sytuacji zbycia nieruchomości, przez co rozumie się dokonanie czynności o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Stanowisko takie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II CSK 321/10. Przy czym, jako czynność o charakterze ekwiwalentnym uznaje się m.in. zamianę nieruchomości. Nie jest nią natomiast przekazanie nieruchomości w formie darowizny. W tym przypadku odszkodowanie przysługiwać więc nie będzie.
Wysokość odszkodowania należna właścicielowi ustalana jest w oparciu o wartość nieruchomości przed i po zmianie bądź uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę do ustalenia tych wartości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwsze dwa roszczenia, a więc o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę i o wykupienie nieruchomości lub jej części, stają się wymagalne, co oznacza, że właściciel może ich skutecznie dochodzić, od dnia wejścia w życie zmiany bądź nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują odrębnego terminu przedawnienia takich roszczeń, tak więc zastosowanie będą miały ogólne terminy wynikające z Kodeksu cywilnego, tj. 6-letni albo 3-letni, jeśli roszczenie związane byłoby z prowadzeniem działalności gospodarczej. Roszczenia o odszkodowanie w związku ze zbyciem nieruchomości można natomiast dochodzić jeśli sprzedaż nieruchomości nastąpiła w ciągu 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan bądź jego zmiana zaczęły obowiązywać. W obu przypadkach, w wyniku wystąpienia z roszczeniem, gmina ma 6 miesięcy na wykonanie obowiązku, który wynika ze zgłoszonego przez właściciela roszczenia. Po upływie tego terminu właścicielowi przysługiwać będą odsetki ustawowe za opóźnienie.
Ograniczenia skorzystania z uprawnień przez właściciela
Nie w każdej jednak sytuacji właściciel, który doznał szkody będzie mógł wystąpić do gminy z roszczeniem. W u.p.z.p. przewidziano wyjątki, w których gmina nie będzie zobowiązana do realizacji roszczenia właściciela w związku z wystąpieniem szkody – będzie tak w przypadku, w którym treść planu miejscowego powodująca skutek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z:
1) uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych;
2) decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
3) zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.
Przepis ten (art. 36 ust. 1a u.p.z.p.) nie wyłącza jednak, jak się wydaje, możliwości dochodzenia odszkodowania w przypadku, gdy zmiana bądź uchwalenie miejscowego planu nie wynika z samodzielnego działania gminy, ale z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a właściciel zbywa nieruchomość, która w wyniku zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu doznała spadku wartości.
Podsumowanie
Gmina jako podmiot, który kreuje politykę przestrzenną na swoim obszarze musi ponosić także odpowiedzialność za to, że w wyniku swoich działań, właściciele nieruchomości mogą zostać dotknięci negatywnymi konsekwencjami tej polityki. Wyrównaniu szkody, która powstała na skutek pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, służy możliwość wystąpienia przez właściciela z roszczeniem o odszkodowanie, bądź też o wykupienie nieruchomości.
W przypadku, gdy kwestii tej nie uda się uzgodnić z gminą w sposób koncyliacyjny, sprawa może zostać rozpatrzona przez sąd powszechny. Oznacza to, że w przypadku postępowania sądowego będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i procedury cywilnej, w tym zasada ciężaru dowodu wyrażona w art. 6 Kodeksu cywilnego. A zatem to na powodzie – właścicielu nieruchomości, będzie ciążył ciężar udowodnienia m.in. kwestii faktycznego ograniczenia lub niemożności korzystania z nieruchomości, czy też faktu poniesienia rzeczywistej szkody, do czego należy się uprzednio dobrze przygotować.
