Czy każda inwestycja musi się kończyć procesem?

29.04.2021
Damian Wolski
artImg

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że przyjęte w nim przeznaczenie dla nieruchomości pozostanie już zawsze takie samo. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy (okoliczności jej wydania opisywaliśmy TUTAJ), bowiem przeznaczenie nieruchomości może się zmienić w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją zmiany przeznaczenia nieruchomości może być istotna modyfikacja zakresu, w jakim właściciel uprawniony będzie do korzystania z niej, a w konsekwencji także wzrost bądź też utrata wartości takiej nieruchomości. Jakie zatem uprawnienia przysługują właścicielowi, którego nieruchomość zmieniła przeznaczenie w wyniku przeprowadzenia procedury uchwalenia/zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?

Skutki zmiany przeznaczenia nieruchomości

Zmiana przeznaczenia nieruchomości może spowodować z jednej strony polepszenie sytuacji jej właściciela. Będzie się to przejawiać przede wszystkim w zwiększeniu możliwości wykorzystania nieruchomości, a najczęściej również we wzroście jej wartości (przykładem takiej sytuacji będzie przekształcenie nieruchomości rolnej w budowlaną) – w konsekwencji można więc przyjąć, iż u takiego właściciela dojdzie do powstania pewnej korzyści w majątku.

 Z drugiej strony konsekwencją zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy może być pogorszenie sytuacji właściciela nieruchomości objętej taką zmianą. Będzie ono miało swoje odbicie w głównej mierze w ograniczeniu możliwości korzystania z uprawnień, które przysługiwały właścicielowi, a skutkiem tego zazwyczaj będzie także spadek wartości takiej nieruchomości. W skrajnej sytuacji zmiana przeznaczenia nieruchomości może doprowadzić do tego, że dotychczasowy sposób korzystania z niej okaże się faktycznie niemożliwy np. przy zmianie przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną.

Zmiana bądź uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z reguły nie powodują jednak natychmiastowych konsekwencji w postaci nowego sposobu korzystania z nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przewidziano, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości oznacza takie przeznaczenie, jakie wynika bądź z dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też z decyzji o warunkach zabudowy.

Ograniczenie uprawnień właściciela i roszczenia z tym związane

Zmiana bądź uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego skutkiem jest spadek wartości nieruchomości powodują, że u jej właściciela powstaje swego rodzaju szkoda. Przyjęte rozwiązania prawne zabezpieczają właściciela, który znalazł się w takiej sytuacji, przyznając mu z tego tytułu określone uprawnienia – może on wystąpić z roszczeniem bądź to o odszkodowanie za poniesioną szkodę, bądź też o wykupienie takiej nieruchomości, lub jej części. W zdecydowanej większości przypadków adresatem takich roszczeń będzie gmina, która uchwaliła bądź zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak w niektórych przypadkach może to być inny podmiot. Dodatkową możliwością jest zaskarżanie niekorzystnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (procedurę tę opisywaliśmy TUTAJ)

Z punktu widzenia właściciela, przysługujące mu roszczenia mają charakter alternatywny, co oznacza, że może on wybrać tylko jedno z nich. Wybór pozostawiono właścicielowi. Gmina (czy też inny podmiot) może wystąpić także z własną propozycją, gdyż przepisy u.p.z.p. przyznają jej taką możliwość – zamiast odszkodowania bądź wykupienia nieruchomości może ona zaproponować właścicielowi nieruchomość zamienną. Ostatecznie jednak, gmina związana jest stanowiskiem przyjętym przez właściciela. W większości przypadków z odszkodowaniem będziemy mieć do czynienia w sytuacji, w której korzystanie z nieruchomości  w dotychczasowy sposób jest możliwe, lecz zostało w istotny sposób ograniczone. Natomiast z roszczeniem o wykupienie nieruchomości spotkamy się raczej w przypadku, w którym dalsze korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest faktycznie niemożliwe – zjawisko to bywa czasem określane jako tzw. wywłaszczenie planistyczne.

W przypadku wyboru odszkodowania, przysługiwać ono będzie właścicielowi w wysokości poniesionej rzeczywiście szkody, przy czym ustawa nie precyzuje bliżej tego pojęcia. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym – w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 336/14 Sąd Najwyższy przyjął, że jako rzeczywiście poniesioną przez właściciela szkodę rozumie się obiektywny spadek wartości nieruchomości wynikający z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. W innym wyroku z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt V CSK 230/07 Sąd Najwyższy przyjął, że z rzeczywiście poniesioną szkodą będziemy mieli do czynienia w sytuacji, w której właściciel poczynił już nakłady na część nieruchomości, których nie może odzyskać, gdyż zmieniło się jej przeznaczenie.

Roszczenie o odszkodowanie jest z jednej strony ograniczone – sądy bowiem nie uznają roszczeń w zakresie, w jakim właściciel dochodzi utraconych korzyści, czy też zysków, które hipotetycznie mógłby osiągnąć w związku z dalszym wykorzystywaniem nieruchomości zgodnie z poprzednim jej przeznaczeniem – stanowisko takie wynika m.in. z wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I ACa 727/16. Z drugiej jednak strony w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyraźnie zarysował się pogląd, który przyznaje właścicielowi uprawnienie do dochodzenia odszkodowania także w sytuacjach, w których nie korzystał on faktycznie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (np. nie wybudował żadnej nieruchomości na działce budowlanej) – w tym przypadku sama zmiana skutkująca ograniczeniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości w dotychczasowy, przyjęty dla niej sposób stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie bądź o wykupienie nieruchomości. W przywołanym już wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 336/14 Sąd ten przyjął, iż pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny.

Przy wyborze roszczenia o wykupienie nieruchomości lub jej części, lub przy skorzystaniu przez właściciela z propozycji gminy dotyczącej otrzymania nieruchomości zamiennej należy pamiętać, że zbycie (czy też zamiana) nieruchomości musi być dokonane zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, a więc w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności takiej czynności prawnej.

Właścicielowi nieruchomości przysługuje jeszcze jedno odrębne roszczenie – jeśli nie skorzystał on z przysługujących mu uprawnień, które zostały opisane powyżej, a w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, w przypadku sprzedaży takiej nieruchomości może on żądać od gminy odszkodowania w takiej wysokości, jakiej obniżeniu uległa wartości nieruchomości. Przedmiotowe roszczenie przysługuje zbywcy nieruchomości, jeżeli był jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w dniu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też zmiany dotychczasowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy chronią także osobę, która  zbyła nieruchomość pomiędzy podjęciem uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wejściem w życie. Zatem również w takim przypadku może ona dochodzić odszkodowania (tak m.in. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I ACa 545/14).

Warto wskazać w tym miejscu, że wspomniane powyżej odszkodowanie dotyczy jedynie sytuacji zbycia nieruchomości, przez co rozumie się dokonanie czynności o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Stanowisko takie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II CSK 321/10. Przy czym, jako czynność o charakterze ekwiwalentnym uznaje się m.in. zamianę nieruchomości. Nie jest nią natomiast przekazanie nieruchomości w formie darowizny. W tym przypadku odszkodowanie przysługiwać więc nie będzie.

Wysokość odszkodowania należna właścicielowi ustalana jest w oparciu o wartość nieruchomości przed i po zmianie bądź uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę do ustalenia tych wartości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwsze dwa roszczenia, a więc o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę i o wykupienie nieruchomości lub jej części, stają się wymagalne, co oznacza, że właściciel może ich skutecznie dochodzić, od dnia wejścia w życie zmiany bądź nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują odrębnego terminu przedawnienia takich roszczeń, tak więc zastosowanie będą miały ogólne terminy wynikające z Kodeksu cywilnego, tj. 6-letni albo 3-letni, jeśli roszczenie związane byłoby z prowadzeniem działalności gospodarczej. Roszczenia o odszkodowanie w związku ze zbyciem nieruchomości można natomiast dochodzić jeśli sprzedaż nieruchomości nastąpiła w ciągu 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan bądź jego zmiana zaczęły obowiązywać. W obu przypadkach, w wyniku wystąpienia z roszczeniem, gmina ma 6 miesięcy na wykonanie obowiązku, który wynika ze zgłoszonego przez właściciela roszczenia. Po upływie tego terminu właścicielowi przysługiwać będą odsetki ustawowe za opóźnienie.

Ograniczenia skorzystania z uprawnień przez właściciela

Nie w każdej jednak sytuacji właściciel, który doznał szkody będzie mógł wystąpić do gminy z roszczeniem. W u.p.z.p. przewidziano wyjątki, w których gmina nie będzie zobowiązana do realizacji roszczenia właściciela w związku z wystąpieniem szkody – będzie tak w przypadku, w którym treść planu miejscowego powodująca skutek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z:

1) uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych;

2) decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;

3) zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.

Przepis ten (art. 36 ust. 1a u.p.z.p.) nie wyłącza jednak, jak się wydaje, możliwości dochodzenia odszkodowania w przypadku, gdy zmiana bądź uchwalenie miejscowego planu nie wynika z samodzielnego działania gminy, ale z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a właściciel zbywa nieruchomość, która w wyniku zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu doznała spadku wartości.

Podsumowanie

Gmina jako podmiot, który kreuje politykę przestrzenną na swoim obszarze musi ponosić także odpowiedzialność za to, że w wyniku swoich działań, właściciele nieruchomości mogą zostać dotknięci negatywnymi konsekwencjami tej polityki. Wyrównaniu szkody, która powstała na skutek pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, służy możliwość wystąpienia przez właściciela z roszczeniem o odszkodowanie, bądź też o wykupienie nieruchomości.

W przypadku, gdy kwestii tej nie uda się uzgodnić z gminą w sposób koncyliacyjny, sprawa może zostać rozpatrzona przez  sąd powszechny. Oznacza to, że w przypadku postępowania sądowego będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i procedury cywilnej, w tym zasada ciężaru dowodu wyrażona w art. 6 Kodeksu cywilnego. A zatem to na powodzie – właścicielu nieruchomości, będzie ciążył ciężar udowodnienia m.in. kwestii faktycznego ograniczenia lub niemożności korzystania z nieruchomości, czy też faktu poniesienia rzeczywistej szkody, do czego należy się uprzednio dobrze przygotować.

Damian Wolski

Absolwent Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, z kancelarią CASUS IURIS związany od 2020 r. do 2021 r.

Czy każda inwestycja musi się kończyć procesem? Casus Iuris Radca Prawny Wrocław

Casus Iuris 2022Korzystanie ze strony oznacza akceptację wykorzystywania plików "cookies".